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农民专业合作社的法律制度问题

 《中华人民共和国农民专业合作社法》于2006年10月31日经第十届全国人大常务委员会第24次会议审议通过,从2007年7月1日起施行。这部法律总结了我国改革开放以来农民专业合作社发展的经验,借鉴了国外合作社法律制度及合作社发展的成功做法,是一部符合现阶段我国农民专业合作社发展实际的法律。这部法律的出台,对于完善农村基本经营制度,提高农民的组织化程度,增加农民收入,发展现代农业,推动农业科技进步等,都具有重要而深远的意义。
    本法条文清晰明了,容易理解,本文仅对本法涉及的主要法律制度及实施中应注意的问题,谈一些认识,供学习和实施本法参考。

    一、为什么要制定《农民专业合作社法》及立法的基本着眼点
    农村改革以后,农民有了生产经营自主权,取得了相对独立的市场主体地位。在家庭承包经营积极性得到最大发挥的同时,小规模经营的局限性也逐渐暴露出来,这就是:单家独户的小生产,在发展规模化农业方面,处于弱势地位;分散经营,在科技运用,发展集约化农业方面,处于弱势地位;千家万户面对市场,与市场经济对接并与国外农业竞争方面,处于弱势地位。“三个弱势地位”的根源,就是农民的组织化程度低。在坚持基本经营制度的前提下,让农民以新的方式组织起来,逐步改变“三个弱势地位”,就是《农民专业合作社法》的历史使命。



    如何制定一部既有利于发展、又能避免“走老路,归大堆”、符合我国实际的合作社法,经过反复调研和广泛征求意见,最终把认识统一在“四个有利于”上,即:建立农民专业合作社法律制度,要有利于农村基本经营制度的完善,有利于农村经济和农民专业合作社健康发展,有利于党和国家扶持“三农”政策的落实,有利于社会主义新农村建设。
    有利于农村基本经营制度的稳定和完善。通过农民专业合作社立法,要完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度,这是载入宪法的。没有家庭承包经营,就没有专业合作社概念的提出,农民专业合作社法律制度是由农村基本经营制度派生出来的,前者是“目”,后者是“纲”。本法的制度设计,要围绕有利于农村基本经营制度的稳定和完善,在尊重农民已经拥有的独立财产权和经营自主权的基础上,再谈合作和如何合作。既要提高农民的组织化程度,又不能走“回头路”、“归大堆”,这是基本的着眼点。
    有利于农村经济和农民专业合作社健康发展。制定《农民专业合作社法》,解决农民的“三个弱势地位”,使合作社成为促进农业和农村经济健康发展的重要力量,是本法的另一个着眼点。制定本法,首先立足于促进,在促进的基础上规范,规范是为了更好地发展,对发展中的创新、创造、试验,不求全责备,法条原则一些,为发展留出空间。这一点与西方国家的合作社法有较大区别。在有着200多年合作社发展历史的西方国家(从1761年苏格兰的芬威克村纺织工人建立的合作社算起),合作社立法主要是规范。而在专业合作社发育较晚、较慢、起点较低,组织形式差异较大的我国,农民专业合作社立法不能照搬西方的一套,把法律搞得很烦琐,要立足国情,否则就不利于发展。现在的《农民专业合作社法》,只规定了合作社的基本制度和原则,具体的制度规范,留给了章程,让农民自己决定。
    有利于党和国家扶持“三农”政策的落实。制定《农民专业合作社法》,要把党和国家支持农民专业合作社发展的政策用法律形式固定下来,增加一条扶持“三农”的渠道。党的十六大以来,我们党根据全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化建设全局的要求,作出我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的重要判断,强调要把解决“三农”问题作为党和国家全部工作的重中之重,要统筹城乡发展,实施“工业反哺农业,城市支持农村”和“多予、少取、放活”的政策。通过农民专业合作社立法,给予农民专业合作社市场主体地位,上个“户口”,有利于通过农民专业合作社落实党和国家对“三农”的扶持政策。
    有利于社会主义新农村建设。通过立法,要促进农民专业合作社在以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为主要内容的社会主义新农村建设中,发挥更大更好的作用,成为新农村建设的重要带动力量。
    现在看,这“四个有利于”在立法时得到了较好体现。

    二、我国农民专业合作社的基本特征
    规制中的农民专业合作社,是国际经典的合作社形态,还是具有中国特色的合作社形态,事关我国农民专业合作社的发展方向。现在的《农民专业合作社法》,既体现了国际“合作社原则”的基本精神,又立足国内实际,体现了与时俱进的时代特征。本法规制的农民专业合作社,具有“两性”、“五原则”的基本特征。
    第一,农民专业合作社是人合性、互助性组织。《农民专业合作社法》第2条第一款规定,“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”按照这个定义,农民专业合作社是具有“人合性”和“互助性”的组织。所谓人合性组织,是指合作社是以人为本的组织,合作社的权利是以人为基础设定的。成员依照章程虽然有出资额,但资本的结合服务于人的结合。人的结合也可以理解为劳动的结合,这种劳动,不是指具体的劳动,如过去人民公社时期的集中劳动,而是指成员之间的劳动关系,这种劳动关系最终体现为合作社与成员的惠顾关系。所谓互助性组织,是指农民专业合作社的成员,大都是经济上的弱者,为了维护自身经济利益,解决发展中的困难,他们在自愿互利基础上组织起来,共同管理、共享劳动成果、共担风险。简单说,合作社是弱者的互助性合作组织。
    第二,在治理机制上,农民专业合作社坚持五个原则。一是成员以农民为主体的原则。第15条规定,“农民专业合作社的成员中,农民至少应当占成员总数的80%。成员总数20人以下的,可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员;成员总数超过20人的,企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的5%。”二是以服务成员为宗旨,对成员服务不以营利为目的的原则。第2条第二款规定,“农民专业合作社以其成员为主要服务对象,提供农业生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”三是入社自愿、退社自由的原则。第3条第(三)项规定,成员“入社自愿、退社自由”。四是成员地位平等,实行民主管理的原则。农民专业合作社中的成员是该组织的控制者,成员共同占有、使用合作社财产,享有收益权,一人一票。第3条第(四)项规定,“成员地位平等,实行民主管理”。第17条第一款规定,“农民专业合作社成员大会选举和表决,实行一人一票制,成员各享有一票的基本表决权。”第二款规定,“出资额或者与本社交易量(额)较大的成员按照章程规定,可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数,不得超过本社成员基本表决权总票数的20%。”五是惠顾返还、资本报酬适度的原则。第3条第(五)项、第37条第(一)项规定,盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量(额)比例返还,返还总额不得低于可分配盈余的60%。剩余可分配盈余的分配办法,由章程或者经成员大会决议确定。

    三、国际“合作社原则”及中国实际
    国际合作社联盟对合作社的定义是:“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体。”合作社的原则是:“自愿与开放的成员资格;民主的成员控制;成员的经济参与;自治与独立;教育、培训与信息;合作社之间的合作;关注社区。”国际“合作社原则”的基本精神是三条:开放的成员资格、民主管理、盈余按惠顾额返还。国际合作社联盟认为,只要具备这三条,就可以归类为合作社。这也就是耳熟能详的“罗虚代尔原则”。
    国际上合作社的制度安排,并没有完全拘泥于上述原则,而是随实践的发展而发展。自上世纪60年代以来,为了适应市场竞争,北美、亚洲等地区的农业合作社制度都在进行调整。北美地区的新一代农业合作社,在调整后出现以下特征:一是实行交易份额制,成员用出资购买交易权,把出资与交易份额结合起来,出资多的成员,在合作社中的交易份额也多;二是限制成员数量,以保持合作社的稳定性;三是扩大出资权利,以吸引成员更多的投资;四是向纵向一体化延伸,投资于加工环节,以实现农产品的增值。北美地区农业合作社的制度特征尽管在调整,但合作社的基本特征未变,如:从事成员生产的农产品的加工增值,没有改变以成员为主要服务对象的价值取向;扩大出资权利,没有改变合作社的人合性特征;惠顾额与出资额挂钩,没有改变按惠顾额返还的特征。通过对北美地区农业合作社制度演变的分析,可得出一个结论:随着市场环境的变化,合作社的组织结构和经营机制会发生适应性变化,合作社的形态也不会是一种模式。但无论怎样变化,国际“合作社原则”的基本精神没有变。
    建立我国农民专业合作社的法律制度,前提是遵循国际“合作社原则”的基本精神。国际“合作社原则”是对国际合作社运动发展实践的经验总结,是合作社作为一种独立的经济组织形式而得以存在的基础,不认可国际“合作社原则”的基本精神,就等于是对合作社市场主体资格的否认。同时,我们又不完全拘泥于国际“合作社原则”,从国内实际出发,对国际“合作社原则”也有突破,主要有五个方面:一是适度放宽对资本权利的限制,以利于吸引资金,鼓励农民专业合作社向纵向一体化的方向延伸;二是放宽对成员资格的限制,以利于农民专业合作社吸引人才和资金;三是放开对营利性业务的限制,以利于提高农民专业合作社的竞争力;四是降低入社门槛,以利于有合作愿望而资金不足的农民加入到农民专业合作社中来(中国公民、具有民事行为能力,就可成为成员,这是法定条件,对入社出资,未作强制性规定,留给合作社章程由成员自己决定);五是注意农民专业合作社内部治理机制的包容性(如是否设经理,是否设立成员代表大会,公积金是否提取及量化等,都留给了合作社章程)。当然,这些突破,没有改变农民专业合作社的基本特征,如果改变了农民专业合作社的基本特征,就会出现大量异质合作社,合作社发展就可能杂乱无章。
    
    四、农民专业合作社与其他经济组织及社团组织的区别
    农民专业合作社是在市场经济环境中发育起来的一种新的独立的经济组织形态,是与个人独资企业、合伙制企业、公司制企业并行的一种经济组织形式,也区别于社区性集体经济组织和社团组织。
    (一)与个人独资企业的区别
    个人独资企业即业主制企业,是由一个自然人投资,财产为投资人个人所有,投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。个人独资企业的财产是个人财产,有些是以家庭共有财产作为出资。财产制度决定治理制度。个人独资企业的财产性质决定其承担责任的形式,即无限责任,企业财产不足以清偿债务的,投资人要以个人的其他财产予以清偿。
    现实中,存在着一人出资而数人参与经济活动的经营实体,经营实体与合作者有一定的合作关系,有时对合作者也有一点利润返还,但随意性很大,没有利益连接机制,本质上是一种买卖关系;没有企业内部的治理结构,出资者个人决策一切事务。这类经营实体,严格讲是个人独资企业性质。在对农民专业合作社甄别时,要与名为合作社实为个人独资企业的经营实体相区分。对本质上是个人独资企业而挂有合作社名分的经营实体,应按照《农民专业合作社法》进行规范,通过分散出资额、完善内部治理机制、扩大普通成员的经济参与和民主参与,使之逐渐符合合作社的基本原则。对上层是按“企业形态”运作,下层是按“合作形态”运作的“两栖型合作社”,应明晰产权关系,要么按企业运作,要么按合作社运作。
    (二)与合伙制企业的区别
    合伙制企业是指合伙人为了共同的经济目的,自愿签订合伙协议,共同出资、合伙经营、共享收益、共担风险的营利性组织。合伙企业有五个特征,即:生命有限、责任无限、相互代理、财产共有、利益共享。合伙企业分为普通合伙和有限合伙。普通合伙企业由普通合伙人组成,合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任。2006年《合伙企业法》修改后,在普通合伙企业中增加了特殊的普通合伙企业,与普通合伙企业的区别是,一个合伙人或数个合伙人在执业活动中因故意或重大过失造成合伙企业债务的,应当承担无限责任或无限连带责任,其他合伙人以其在合伙企业中的财产份额为限承担责任,这类合伙企业主要适用于专业服务机构,比较典型的是律师事务所、注册会计师事务所等。有限合伙企业由普通合伙人和有限合伙人组成,普通合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任,有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任(私募基金、股权投资基金多采取有限合伙方式)。
    农民专业合作社与合伙制企业在成员构成、财产性质、法律人格和责任形式等方面均有不同。第一,成员构成不同。除了具有管理公共事务职能的单位、公民、企业、事业单位和社会团体外,从事农业生产、加工、流通、仓储等的农民,具有民事行为能力,都可成为农民专业合作社的成员。普通合伙企业只要求两个以上的自然人组成,有限合伙企业有2至50个合伙人组成,国有独资公司、国有企业、上市公司和公益性事业单位、社会团体不能成为普通合伙人。第二,成员在组织中的作用不同。农民专业合作社不因某一成员的加入或退出而影响组织的存亡。合伙制企业的存亡则取决于任何一个合伙人的去留,如果其中一个合伙人退出或死亡,企业就必须解散或重新建立合伙关系。第三,承担债务的责任形式不同。农民专业合作社有独立的法人财产,成员仅以其出资额为限对合作社债务承担有限责任,即使资不抵债,债务清偿也不涉及成员个人财产。合伙制企业是建立在合伙人信用基础上的契约式企业,财产性质由合伙协议约定,具有灵活性,合伙人财产为合伙人统一管理和使用,不经其他合伙人同意,任何一个合伙人不得将合伙财产移为他用,只提供资本,不提供劳务的有限合伙人仅分享一部分利润,而无权分享合伙财产。这种财产性质,决定了合伙企业的自然人性质和实行普通合伙人对企业债务承担无限连带责任的责任形式。第四,盈余分配方式不同。农民专业合作社中的盈余分配主要按惠顾额返还。合伙企业是按合伙协议约定,无约定按出资比例分配,无法确定出资比例的由合伙人平均分配。第五,经营方式不同。农民专业合作社有法人代表,负责合作社的经营管理。合伙企业的经营活动由合伙人共同决定,合伙人有执行和监督的权利。合伙人可推举负责人,但每个合伙人代表合伙企业所发生的经济行为对所有合伙人均有约束力,合伙人之间较易产生纠纷。
    (三)与公司制企业的区别
    对公司制企业,国际上没有一个公认的定义。我国公司法所称的公司,主要指有限责任公司和股份有限公司。有限责任公司,股东以其出资额为限对公司承担责任,公司以其全部资产对公司债务承担责任。股份有限公司,其全部资本分为等额股份,股东以其所持股份为限对公司承担责任,公司以其全部资产对公司债务承担责任。公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有资产收益、重大决策和选择管理者的权利。公司享有由股东投资形成的全部法人财产权,依法享有民事权利,承担民事责任。农民专业合作社与公司制企业的主要区别,是劳动与资本在组织中的地位和权利不同。合作制企业的理论依据是在合作制企业中,资本的结合是由人的结合派生出来的,资本的结合是以人的结合为前提的,资本与人相比,人处于主导地位,人利用、支配和使用资本,人的权利大于资本权利。公司制企业的理论依据是在公司制企业中,人的结合是资本结合派生出来的,人的结合要以资本的结合为前提。资本与人相比,资本处于主导地位,资本权利大于人的权利。由此派生出以下区别:第一,投票权和收益分配的依据不同。合作社中,成员拥有一人一票的权利,盈余分配的主要依据是成员的惠顾额,资本报酬适度。公司制企业中,股东地位以出资额为依据,股东按投入公司的资本额享有资产收益、重大决策和选择管理者等权利,每一股份有一表决权。简单说,合作社是一人一票,公司是一股一票;合作社的分配叫盈余,按惠顾额返还,公司的分配叫利润,按出资额分配;合作社称成员,公司称股东。第二,组织方式不同。合作社的所有者、经营者、成员惠顾者是同一的,三者不分离(成员惠顾者与非成员惠顾者的区别是,前者拥有对合作组织的控制和盈余分配权,后者仅只接受一个固定的价格)。公司制企业的所有者与经营者是分离的,所有者对经营者的权力控制,需要严格的公司治理结构来解决。第三,价值取向不同。合作社对成员不以营利为目的,对外营利也是为了成员的利益。公司以谋求资本利润最大化为目的。第四,合作社的“退社自由”原则与公司制企业不同。合作社成员可以退社,但出资额不转让。公司制企业的股东在公司登记后,不得抽回出资但可以转让。第五,在注册登记条件、内部治理结构等方面,公司制企业比合作社严格、复杂。
    (四)与社区性集体经济组织的区别
社区集体经济组织是人民公社化“一大二公”的产物。农村实行家庭联产承包责任制以后,社区集体经济组织的功能与过去的生产大队、生产小队已有很大差异,其作用的发挥也有很大差异。在社区集体经济有实力的地方(主要是少数先进典型、城市郊区集体资产较多的乡村),作用发挥得较好,在社区集体经济没有实力的地方,作用发挥得小,有些仅有一个外壳,后一种情况在全国占绝大多数。但不论哪种情况,农村土地的集体所有制是社区集体经济组织存在的基础,这是社区集体经济组织得以延续的根本原因。
    农民专业合作社与社区集体经济组织在组织形式、产权形式、治理结构、分配制度等方面有明显的区别:第一,社区集体经济组织是由政社分设前的生产大队、生产小队演化而来,不作法人登记(城市郊区的一些农村集体经济组织经过改制,有法人登记的要求,但目前没有法律、法规依据)。农民专业合作社是在市场经济中发育的经济实体。集体经济组织成员是强迫加入并没有退出机制(除非迁入社区的城市落户或出嫁女户口转出),是终身制,这也是人民公社时期农业劳动生产率低,社员积极性不高的重要原因。农民专业合作社的成员是相对独立的市场主体,是自愿加入的,有退出机制。社区集体经济组织外壳不会灭失(因征地等原因集体土地变为国有土地、社区集体经济组织变为城镇的居民委员会的除外)。农民专业合作社依市场法则有生有灭。第二,社区集体经济组织的财产关系是单一的集体所有制。这种集体财产是“共同共有”还是“按份共有”,广东、浙江、北京等地按照股份合作模式进行探索,其改革已持续多年,应及时评估,积累经验。农民专业合作社的财产关系一开始就是清楚的,通过成员账户制度、盈余分配制度、有限责任制度、退社制度等,对成员的个人财产权利进行保护,成员的出资及增值收益始终是成员个人的权益,如果合作社破产或解散,成员享有的财产份额仍然可以退还。第三,社区集体经济组织的内部治理机制不民主。农民专业合作社是“民主控制”,控制程序也是民主的,内部治理机制是通过法律和章程规定的。第四,社区集体经济组织的分配按劳动工分分配,重视劳动过程,实际上搞成了“大锅饭”。农民专业合作社的分配,重视劳动成果,真正体现了多劳多得。
    (五)与社会团体的区别
    我国民法通则没有给社会团体法人定义。1998年颁布实施的《社会团体登记管理条例》规定,社会团体是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。根据条例的规定,社会团体法人的主要特征是不得从事营利性活动,也不受破产程序宣告。实践中,有些社会团体在从事业务活动中也收取一定费用,但在民法理论上不视作营利,民法理论的营利,是指从事经营活动并将所获得的利益分配给成员,法人营利而未为其成员营利,不视作营利活动。社会团体依章程开展活动并按照国家有关规定取得的合法收入,必须用于章程规定的业务活动,不得在会员中分配。农民专业合作社与社会团体的最大区别是能否从事营利性活动,前者是可从事经营性活动,后者收取费用受到限制且不得在会员中分配。
《农民专业合作社法》颁布前,确有一部分登记为社会团体法人。上世纪80年代发展起来的农民专业技术协会,是从开展技术、信息服务起家的,在农村经济发展中发挥了重要作用。经过几十年的发展,不少农技协已从单纯的提供技术、信息服务,发展到开展生产资料购进、农产品销售、运输、贮藏和加工服务等经营性活动,并按照惠顾额向成员返还盈余。对此,应逐步按《农民专业合作社法》进行规范,变更为合作社法人。对于不具备合作社法人条件的,仍作为社会团体法人,继续发挥服务作用。

    五、农民专业合作社的法人地位及财产性质
    我国宪法规定,“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”民法通则规定,“集体所有制企业有符合国家规定的资金数额,有组织章程、组织机构和场所,能够独立承担民事责任,经主管机关核准登记,取得法人资格。”农业法规定,“农民专业合作社可以有多种形式,依法成立、依法登记。”《农民专业合作社法》第4条第一款规定:“农民专业合作社依照本法登记,取得法人资格。”
    《农民专业合作社法》颁布前,没有关于农民专业合作社民事主体资格注册登记的规定,因此,有的在工商部门登记为企业法人,有的在民政部门登记为社会团体法人,有的在农业部门备案,大部分没有登记。农民专业合作社不能注册登记,带来扶持难、规范难、指导难。在民政部门登记不能从事营利活动,在市场交易活动中没有资格。在工商部门登记,没有相对应的企业类型,要么登记成公司,要么登记成企业,注册费用、注册资本、各种税收等,使起步阶段的农民专业合作社不堪重负。因此,确立农民专业合作社的法人地位,规范注册登记,是建立农民专业合作社法律制度的一个关键问题,本法解决了这一问题,这是一个突破。
    农民专业合作社是否具备法人资格,当时的认识很不统一,主要的分歧就是农民专业合作社有无自己独立的财产。《农民专业合作社法》第4条第二款规定,“农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产,享有占有、使用和处分的权利,并以上述财产对债务承担责任。”上述财产是不是合作社的独立财产,是所有权意义上的独立,还是使用权意义上的独立,当时存在多种认识。
    党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,在企业财产制度改革上有一个突破,就是引入了法人财产权概念。法人财产权与财产所有权是两个概念,法人财产权既包括法人拥有所有权的财产,也包括法人不拥有所有权但可以使用和支配的财产。公司等法人实体中的出资者所有权与法人财产权相分离,既解除了出资者对公司承担的无限责任,又有利于增强法人实体筹集资金、分散风险和自主经营的能力。在国外公司制度的发展历史上,法人财产概念首先在意大利的公司中引入,大大提高了公司资本运筹能力,减少了公司风险,这是公司能够做大做强的重要制度创新。法人财产权理论,对农民专业合作社同样是适用的。农民专业合作社拥有成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的财产,这都是由合作社独立使用和支配的,是法人财产。有人认为,农民专业合作社成员的出资都记在成员个人名下,公积金都量化在个人名下,合作组织本身没有独立财产,这是把两个概念混淆了。
    关于成员出资。国外的合作社法大都规定了成员的出资义务,只有出资(有的叫股金),才能取得成员资格。对成员出资有最低和最高限额的规定,对出资最低限额的规定,是为了保证合作社在交易活动中有必要的资金,对出资最高限额的规定,是为了防止少数人控制合作社,保持合作社经营活动的稳定性。成员出资的财产是什么性质?国外的合作社法规定不一,有的规定为成员个人所有,有的规定为合作社所有。有的规定以资金所有权出资的,成员承担有限责任;以资金使用权出资的,成员承担无限责任。我国农村经济发展水平不平衡,《农民专业合作社法》对成员出资无法定要求,但明确出资纳入个人账户,所有权是个人的,使用权是合作社的。成员退社,出资额可以退还,合作组织如有负债,退社成员应承担对应的债务责任。
    关于公积金。一般而言,公积金的性质是全体成员共有,在归属上具有独立性,在公司制企业就如此,公积金不作分割。国外的合作社法大多规定,公积金不量化在成员个人名下。我国农民专业合作社的公积金如何规定,在起草中有两种意见:一种认为可以量化在个人名下;另一种认为不能量化在个人名下。主张量化的理由是,公积金不量化在成员个人名下,会出现新成员搭老成员“便车”问题。不主张量化的理由是,为了合作社的发展壮大,弥补亏损,举办合作社公共事业,公积金不量化给成员为好,如果合作社破产、解散,公积金可依章程约定处理。对此,《农民专业合作社法》第35条作了规定,公积金由合作社统一使用,只有到了成员资格终止时,成员公积金份额才能返还。至于是否提取公积金,也把决定权留给了合作社章程。
    关于政府扶持资金。各级政府的扶持资金,合作社拥有支配使用权,虽然可量化成员名下,但不是成员个人财产。国家财政直接补贴是国家为了扶持农民专业合作社发展,提高合作社服务水平和竞争力,使成员通过合作社获得更多收入而发放的,对处于资金缺乏、规模弱小的初级阶段的合作社具有扶持作用。这种扶持是对合作社发展的扶持,而不是对合作社成员的补助,合作社在解散、破产、清算时不能分配给成员个人。《农民专业合作社法》第46条规定,农民专业合作社接受国家财政直接补助形成的财产,在解散、破产清算时,不得作为可分配剩余资产分配给成员处置,具体办法由国务院规定。
    财产性质决定责任形式。农民专业合作社承担何种民事责任,国外的规定比较复杂,有无限责任、有限责任、保证责任、两合责任等。我国目前对经济组织责任形式的规定,只有无限责任和有限责任两种。我们又把有限责任与法人挂钩,如果是法人,就只承担有限责任。农民专业合作社拥有独立的法人财产,依法进行法人登记后,以法人财产权承担有限责任就是不言而喻的。
    总之,在立法中,将农民专业合作社作为一类新的民事主体,赋予其法人地位,而没有拘泥于现行法人分类的约束,是对现有法人制度的一个突破,是与时俱进的。一位法律专家说,“商事主体具有强烈的实践性,只要是适应社会经济发展的经济组织形式,不管法律是否明确,它都会顽强地存在,这就要求关于法人的规定应是开放性的,不应对法人成立规定过多甚至苛刻的条件,否则会减少人们对民事主体形式的运用,反而压抑了社会生活的生机。社会经济发展会促使人们创造出各种各样的组织体形式,实际每一种组织在被法律赋予主体地位之前,在实践中都早已被采用了,法律通常只是对这些实践经验的总结。”适应形势发展要求,保持法人制度的弹性,容纳不断出现的新的民商事主体形态,是完善法人制度的内在要求,通过立法,农民专业合作社的法人地位终于破茧而出。

    六、国家对农民专业合作社的扶持政策
    面对自然与市场双重风险,合作社在与其他市场主体的竞争中天然地处于弱势地位,需要各级政府和有关部门给予扶持。对此,《农民专业合作社法》在财政、税收、金融、产业政策、培训等方面都作出规定。
    党中央高度重视农民专业合作社发展,将扶持农民专业合作社作为扶持“三农”的重要途径。2004年中央1号文件提出,从当年起,中央和地方财政应分别安排资金,支持农民专业合作社开展信息、培训、质量标准认证、生产基建、市场营销、技术推广等服务。2005年中央1号文件提出,兴办加工流通合作社实体,可适当减免有关税费。2006年中央1号文件提出,建立有利于合作社发展的登记等制度。2007年中央1号文件提出,贯彻落实合作社法,增大示范项目资金规模。2008年中央1号文件提出,合作社可以申请承担国家有关涉农项目。2009年中央1号文件提出,扶持农民专业合作社加快发展,开展示范社建设行动。加强合作社人员培训,各级财政给予经费支持。2010年中央1号文件提出,大力发展农民专业合作社,深入推进示范社建设行动,对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。扶持合作社自办农产品加工企业,全面推进“农超对接”。新增补贴适当向合作社倾斜。支持开办资金互助社,支持发展农机、林业、用水合作社等。党的十七届三中全会提出,“扶持农民专业合作社加快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。”
    按照《农民专业合作社法》和中央的政策要求,目前已出台的扶持政策主要有:
    1.财政扶持政策。2003年至2010年,中央财政累计安排专项扶持农民专业合作社发展的资金18亿元,扶持了1188个示范社。地方财政对农民专业合作社的扶持资金累计16亿元。
    2.税收扶持政策。2008年,财政部、国家税务总局制定出台了《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》,明确规定了对农民专业合作社的优惠税收政策,主要包括:一是对农民专业合作社销售本社成员生产的农产品,视同农户自产自销免征增值税;二是合作社向本社成员销售农资免征增值税;三是增值税一般纳税人从农民专业合作社购进免税农产品,按13%的扣除率计算抵扣增值税进项额度(原来是10%);四是合作社与本社成员签订农产品和农资购销合同,免征印花税。
    3.金融扶持政策。2009年,中国银监会、农业部制定出台了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》,明确规定将农民专业合作社全部纳入信用评定范围,建立农业贷款绿色通道,提供信贷优惠和服务便利,对信用等级较高的农民专业合作社,在同等条件下实行贷款优先、利率优惠、额度放宽、手续简化;将农户信用贷款和联保贷款引入农民专业合作社领域,积极满足合作社小额贷款需求;对资金需求量大的合作社,运用政府风险金担保、农业龙头企业担保等方式给予支持;对于因自然灾害导致贷款拖欠的农民专业合作社,按照商业原则适当延长贷款期限,并根据需要适当追加贷款投入,帮助合作社恢复生产;开展农产品订单、保单、仓单等权利以及林权、水域滩涂使用权等抵质押贷款,创新适合合作社需求的金融产品。
    4.项目扶持政策。2010年,农业部会同发改委、财政部、科技部、水利部、商务部、国家林业局出台了《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》,对适合农民专业合作社承担的涉农项目,涉农项目管理办法中已将农民专业合作社纳入申报范围的,要继续给予支持;尚未明确将农民专业合作社纳入申报范围的,应尽快纳入并明确申报条件;今后新增的涉农项目,只要适合农民专业合作社承担的,都应将农民专业合作社纳入申报范围。
    5.培训及教育。自2009年开始,主管部门在组织实施的“阳光工程”培训项目中,将农民专业合作社培训单独列出,安排了专门经费,在全国培训了数以万计的农民专业合作社经营管理人才和财务会计人才。不少地方都设立了合作社辅导服务机构,融组织指导与生产经营技术服务为一体,取得了明显效果。

    七、我国农民专业合作社立法前后的状况
    (一)立法前
    自上世纪80年代至立法前,农民专业合作社的发展呈三个特点:一是组织方式多种多样。从名称看,有的叫合作社,有的叫农民专业合作社,有的叫协会,有的叫专业协会等。按照《农民专业合作社法》颁布前的口径,从名称看:农民专业合作经济组织中,约70%叫协会(其中50%从事技术交流活动,40%从事技术服务活动,10%从事经营性活动),30%叫合作社。从发起者的身份看:由农村能人或专业大户发起的占65%;公司或企业发起的占5.7%,政府经济技术等涉农部门发起的占9.3%;供销合作社发起的占9.6%,其他占10.4%。从业务范围看:主要围绕产前产中产后的技术、信息、销售服务进行,从事农产品加工的是少数。二是规模小、缺资金、缺人才。尽管上报的农民专业合作社数量不少,但真正具有生产要素合作、有盈余返还机制、民主管理制度较为健全的,还是少数。入社时需要成员出资的合作社不足20%。在合作社发展的初级阶段,没有少数人作为领办者,资金问题解决不了,合作社很难发展起来。所以,许多合作社都是少数人出资,控制着合作社的经营决策,这与保障成员经济权益、民主权益形成矛盾。三是起步较早的合作社出现喜人苗头。据立法时对经济较发达的浙江省台州地区的调查,已经出现合作社与成员的关系从松散的产品购销关系向紧密的产权关系转变,资金结构从个人占主体向出资额分散、交易与出资额挂钩转变,盈余返还从以出资额为主体向以生产者为主体演变等。
    (二)立法后
    《农民专业合作社法》实施后,农民专业合作社快速发展。到2010年年底,全国在工商部门登记的合作社为37.9万家,入社农户2900万,占全国农户总数的10%。从产业分布看,种植业占40.4%,畜牧业占30.9%。业务范围由从事信息服务,拓展到农资供应、农技推广、土肥植保、农机服务、产品加工、储藏销售等环节,其中从事产加销综合服务的占56%,以运销、仓储服务为主的占8.6%,以加工服务为主的占5.5%。
农民专业合作社的发展,对于扭转农民的“三个弱势地位”,发挥着重要作用:第一,推进农业标准化生产,规模化经营。全国有4万多家合作社按照农产品质量安全标准组织生产,2.4万多家合作社通过了农产品质量认证,2.56万家合作社拥有了注册商标,1.1万家合作社与超市或流通企业直接建立了产销关系,涉及粮食、油料、蔬菜、水果等数十种农产品。二是降低生产和流通成本,促进农民增收。据统计,入社农户的收入比非成员同业农户高出20%以上。三是培养新型农民,推动了社会主义新农村建设。农民专业合作社组织成员开展实用技术培训,提升了农民的科学文化素质。合作社参与农业农村基础设施建设,改善了生产条件和村容村貌。成员通过参与合作社事务管理,提高了民主意识。各地实践表明,越是合作社发展好的地方,农村经济社会发展就越和谐。

    八、指导农民专业合作社发展应注意的问题
    我国农民专业合作社的发展,总体上还处于初级阶段,发展中也面临一些新的问题,主要表现为:
    第一,一些专业合作社发展不够规范。近年来,随着合作社数量的快速增长,合作社的发展质量问题需要引起高度重视。一些地方合作社的产权和分配关系不清晰,社企合一或村社合一模式的“合作社”为数不少,对成员服务责任不落实,规范化程度不高,一些合作社只具有合作社的外壳,没有体现出合作社人合性、互助性和惠顾者控制的性质。
    第二,一些专业合作社自我发展能力较弱。为扶持合作社发展,政府在税收、财政、金融等方面给予优惠政策,是十分必要的。但一些地方过分强调优惠政策的扶持作用,忽略了对合作社自我发展能力的培养和建设,一些合作社有“等、靠、要”思想。有的社也有将扶持合作社发展资金挪作他用的问题。
    第三,发展中遇到三个新问题:一是土地承包经营权入股。目前,一些地方开展了以土地承包经营权入股合作社试点,以专业合作社为平台实现土地承包经营权的流转。在土地流转中,存在不尊重农民意愿,搞强迫命令,侵犯农民的土地承包权益甚至改变土地用途等问题,需要高度重视,切实纠正。二是农民专业合作社内部的信用合作。合作社的资金支持,是影响合作社未来发展的一个重要问题。在外部资金供给不足的情况下,在合作社内部进行资金合作,是解决问题的一个思路。国外成功的合作社,如美国、法国、日本、西班牙等,凡合作社做大做强的,都有系统内的信用合作支持。具有世界影响的西班牙蒙德拉贡集团,是上世纪中期劳动联合型合作社的典型,比罗虚代尔公平先锋社的名气小一些,它成功的一个支撑点,就是建立了自己的资金支持系统。因此,我国的农民专业合作社开展资金互助合作试点,是自身发展需要,试点限于成员内部,不要吸收非成员储蓄,积累试点的经验。三是社联社或联合会的登记。目前,一些地方出现了合作社联合组织,主要有两种形式:一种是纵向的,由同行业合作社组建联合社,直接从事农业生产经营活动;另一种是横向的,同一区域内的各类合作社组建而成的联合会,不直接从事营利性活动,主要为成员提供信息交流、教育培训、行业自律等服务。这两种联合组织在实践中都有需求,下一步怎么规范,是个新问题,要研究,不可回避。
    第四,对法律的配套在一些方面没有到位。如:一些地方国营农场职工、林场职工办社登记问题没有解决;登记中存在隐名成员问题,2010年年底有37.9万个合作社,成员注册约800万户,每社平均19户,但实有成员2900万户,每社平均77户,主要是登记中的前置审查没有跟进;税务登记证没有名份,列入股份公司、合作企业、集体企业、股份合作企业类型的都有;税务发票、组织机构代码领取中,将农民专业合作社列入“其他内资企业”等。
    实施《农民专业合作社法》需要注意的五个问题:一是尊重客观规律,不搞行政命令。指导农民专业合作社发展要有耐心,不要一哄而起,盲目攀比。农民专业合作社的发展要与农业生产力的发展、农村经济的发展和农民对合作社的认识程度相适应,循序渐进,不单纯追求数量。二是依法严格规范现有的农民专业合作社。从内部机制看,重点是解决核心成员(领办人)和普通成员的利益关系问题。从外部环境看,重点是落实配套政策问题。三是注意发挥供销社、农技协在领办农民专业合作社中的作用。四是处理好基层政府、村委会、社区集体经济组织与农民专业合作社的关系。不要干预农民专业合作社的经营活动,不能平调合作社财产。五是不把农民专业合作社作为农村经济发展中唯一的经济组织形式。农民专业合作社只是一种有生命力的组织形式,其发展不具有排他性,农民采取何种组织形式发展经济,要尊重其意愿,允许选择,不要以合作社形式排斥其他形式,对其他组织形式,只要对农民有利,也要支持发展。
   (作者系十一届全国人大常委会委员、全国人大农委副主任) 

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