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关于新时期农民合作社规范发展的讨论


   
    《农民专业合作社法》(以下简称“ 合作社法” ) 实施以来,以专业合作社为主要代表的农民合作社蓬勃发展, 成效显著,令人瞩目。一定的数量是合作社发展的基础,只有广大农民和整个社会广泛接受了合作社价值,踊跃参加合作社和关心、支持合作社,合作社事业才会基业长青。但成长有其规律, 发展总有烦恼,合作社也不例外。当前,随着数量的快速增长,合作社发展面临着种种问题,特别是“不规范”问题越发突出,各种“空壳社”、“休眠社”、“异化社”、“虚假社”层出不穷,不但误导了广大群众、破坏了合作社信誉,而且干扰了国家强农惠农富农政策的贯彻落实、阻碍了新型农业经营体系的顺利构建。未来,重视和引导合作社规范发展将成为合作社建设与发展的重要任务。

    新时期,中央已对合作社规范发展做出初步部署, 政策导向、示范引领、教育培训等工作稳步开展, 但力度还不够、效果还不好。面对合作社的多元发展、创新尝试, 现有法规政策已经滞后,合作社规范标准不清晰,规范发展无标可依。面对合作社运营管理中的各个环节,引导规范发展应明确重点,找准核心,既有原则标准,又不失激发活力。面对合作社规范发展的路径选择,要放开思路,政府的手该抓紧的要抓紧,市场与社会的手要重视利用。我国合作社规范发展有自己的特殊性,可以借鉴国外经验但照搬肯定不行,需要中西结合、尊重实践、广泛讨论,走出一条适应我国国情的中国特色合作社规范发展道路。

    一、关于合作社规范标准
    目前,合作社规范标准主要是《农民专业合作社法》及相关规章制度中的有关规定,这是合作社是否规范的一般标准。目前的问题是随着专业合作、股份合作等多元化、多类型合作社的发展, 以及在合作内容方面的创新, 现有的法规已经不能有效调整合作社的发展, 合作社法的修订呼声越来越高。除了一般标准,颁布的示范社评定标准某种程度上也是目前合作社规范发展的特殊标准,可以称为示范标准,这类标准适用于示范社评定以及政策扶持对象的选取,对合作社规范发展具有重要的引导作用,但示范标准一般较为笼统,对部分合作社法规没有调整到的内容有回应但还不具体。本文主要针对两方面急需重视的标准问题进行讨论。
     一是股份合作社中交易量(额)的确定。合作社与公司制企业的最大不同之处就是按交易量(额)向成员返还可分配盈余。在有产品或服务交易的合作社中,成员与合作社的交易量(额)容易计算,但在没有产品或服务交易的合作社中,比如土地股份合作社、社区股份合作社以及其他股份合作社中,交易量(额)如何计算没有标准。这类股份合作社虽然不符合目前的《农民专业合作社法》调整范围,但也不能断然否定其为合作社,因为股份合作社具有合作社的部分本质规定性,如“一人一票”的民主管理、资本报酬有限等,与股份公司有本质区别。关于股份合作社交易量(额)的界定和计算, 2013年发布的《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》中有部分描述,“与成员没有产品或服务交易的股份合作社,可分配盈余应按成员股份比例进行分配。”但这一规定太过笼统,股份合作社在发展中大部分时候还是处于无标可依状态,特别是交易量(额)的确定。未来,在出台新的政策或修订合作社法时,能否在合作社交易量(额)的内涵上加以拓宽,使其更加丰富,如土地股份合作社中的土地股、社区股份合作社中的资格股可以确定为成员与合作社的交易量(额),这样股份合作社既可以保持按交易量(额)返还可分配盈余的合作社核心原则,也可以再吸纳部分资本投入到合作社成为资本股。
    二是合作社开展资金互助问题。发展农村合作金融是中央的要求,也是农民的需求。国外实践证明,合作金融理应成为农村金融的重要组成部分。目前,我国农村合作金融主要包括经银监部门批准的农村资金互助社、未经注册登记或在非银监部门注册登记的农民资金互助社、合作社内部信用合作、利用扶贫资金建立的扶贫互助组织等四种类型,但离真正意义上的农民成员所有、农民成员控制、农民成员受益的农村合作金融还有不小差距。这四类合作金融中,农民资金互助社和合作社内部信用合作更加符合合作社运行原则,开展这类资金互助的合作社大多也参照《农民专业合作社法》设立,但恰恰合作社法没有相关条款对资金互助进行调整,目前也没有相关政策文件对其做出规定,这就造成目前合作社开展资金互助处于无标可依、无人监管、无序发展状态,部分地方相继发生理事长卷款潜逃、大量群众讨账政府买单的恶劣事件。合作社开展资金互助发展迅速,问题不容回避,成效也是有目共睹的。当务之急,是要制定规范标准并严格执行。可以考虑分类施策,把纯玩资金没有产业发展的部分农民资金互助社和扶贫互助组织与经银监部门批准的农村资金互助社同等对待,该清理取缔的就清理取缔,该发金融许可证的就发证,使其纳入正规的监督管理范围。对有产业发展的农民资金互助社、扶贫互助组织和合作社内部信用合作,统一纳入合作社内部信用合作范围,当前要尽快出台由银监部门和农业部门联合制定的《农民合作社内部信用合作管理暂行办法》,一方面按照“限于成员内部、用于产业发展、吸股不吸储、分红不分息、风险可掌控”的原则进行内部管理,另一方面要由银监部门和农业部门联合颁发“农民合作社内部信用合作许可证”,全面纳入银监部门金融业务统一监管范围,在此基础上,对现有合作社内部信用合作业务进行摸底调查,该清理取缔的清理取缔,该发证的发证,使其走上有序发展轨道。未来,可以考虑把信用合作业务写进《农民专业合作社法》,使合作社内部信用合作有法可依。

    二、关于合作社规范内容
    合作社规范内容有很多,比如经常讨论的章程、成员账户、投票机制、分配制度等等。本文认为,《农民专业合作社法》已经对以上规范内容进行了相对明确的规定,实践中出现的一些问题更多是执行的问题,这里不多讨论。但有些规范内容,如资本投入合作社运行的问题、财政投入形成资产的相关问题等等,非常关键,也非常重要,虽然合作社法有了一些规定,但不清晰,不明确,实践中也出现合作社不愿执行、不好执行等问题,需要我们进行讨论、理清思路。
    一是保持资本报酬有限与充分激发资本活力。资本对于合作社来说绝对是一把双刃剑,用好了促进合作社发展,用不好甚至能改变合作社性质。考究国际合作社发展历程及发展原则,“资本报酬有限”原则基本贯穿始终,成为合作社的核心原则之一。而发展了170年的合作社也已部分摆脱弱者联合的标签,成为需要合作的人们都可以采用的形式,甚至是已经非常成功的商人、企业等等,这时候弱者只是一个相对概念。处于高度发达的市场经济中的合作社,在坚持资本报酬有限的基础上,必须进行创新,充分激发资本的活力为自己所用。新阶段我国刚刚发展起来的合作社,更要具备创新思维和跨越理念,既要控制资本,又要利用资本。《农民专业合作社法》对资本的控制,主要体现在最多 20%的投票权和最多40%的盈余分配权,本文认为这是合理的,也是对合作社本质规定性的回应,必须坚持。在此基础上,要想充分利用资本,合作社可以利用章程自行做出一些规定。第一,要求所有成员必须有出资,也叫资格股,一方面可以增加合作社资金,另一方面可以增强成员对合作社的关注和参与;第二,要求交易量(额)多的成员必须投入一定的资本,即把资本投入与交易量(额)挂钩;第三,强制提取公积金,明确量化到每个成员,并算作成员出资,参与分红;第四,积极开展内部信用合作。除此之外,应允许合作社公开上市,参与资本市场;支持合作社在业务范围内参与国有经济,特别是县乡国有经济和村集体经济的混合所有制改革,并给予政策优惠和重点扶持。
    二是财政投入形成资产的产权及管护、分配和清算。近年来,国家加大对“三农”的支持力度,合作社作为重要的新型农业经营主体之一,以其独特的优势成为财政支农项目的重要承担主体。对于财政无偿投入形成资产的性质界定,目前学界普遍认为产权应属于国家,使用权归项目承担单位。但目前的情况是,大部分财政投入形成的资产处于产权不清的状态,项目管理部门、财政部门或国有资产管理部门都没有建立一套科学的财政投入形成资产的产权界定、收益分配、监督管理、破产清算制度。关于财政投入合作社形成资产,《农民专业合作社法》第四条、第三十七条、第四十六条有相关规定,总结起来就是:对于财政投入形成资产,合作社享有占有、使用和处分的权利,要平均量化到每位成员,解散、破产清算时不得作为可分配剩余资产分配给成员。 2014年中央1号文件也指出“允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”。可以看出,按照目前规定,合作社对财政投入形成资产拥有完整的占有权、支配权、使用权、收益权和部分处置权,不拥有所有权,即合作社没有拥有财政投入形成资产的完整产权。而国家对这部分资产的所有权行使不够,一定程度造成产权不清、国有资产流失,不利于充分发挥资产效益。鉴于合作社“成员所有、成员控制、成员受益”和服务广大农民群众的特殊属性,建议对于财政投入形成资产,合作社可以享受有条件的完整产权,即除了可以进行管护和分配收益,还可以享受有条件的处置权,如 5年内如果清算,在作为可分配剩余资产分配给成员前,需向国家补交资产剩余价值,若 5年后清算,则可作为可分配剩余资产分配给成员。

    三、关于合作社规范路径
    引导和促进合作社规范发展已经成为各级政府及广大合作社的共识。目前采取的政策项目导向、示范社创建、宣传教育培训等都非常好,需要继续坚持。但促进合作社规范发展,还需开拓思路、创新思维,除了合作社自身加强规范建设外,要充分发挥外部环境的作用,尤其是对承担财政项目合作社的监督、行业自律、市场倒逼、社会共治方面,仍需加强。
    一是建立强制性外部审计监管制度。我国合作社已进入“发展与规范并重、数量与质量并举”的新阶段,规范发展已经成为合作社提质增效的需求、政府提高财政资金效率的要求和社会营造公平竞争市场的需要。借鉴德国、泰国等国经验,加强审计监管是促进合作社规范发展的有效手段。目前按照合作社法规定,合作社可以进行内部审计,但不是强制性的,也没有义务对外提供审计报告。按照权利义务对等的原则,合作社理应承担外部审计监管,一方面杜绝骗取扶持政策情况的发生,另一方面也是促进合作社事业健康发展的有效手段。短期来看,可以考虑赋予农业行政主管部门或由农业行政主管部门委托第三方审计机构对合作社的外部审计监管职能,通过法律或政府文件规定享受扶持政策、申请各级示范社、获得各项荣誉的合作社必须接受政府部门的强制性外部审计监管。长期来看,可以通过法律修订,把外部审计监管作为强制性条款写进法律,在农业行政主管部门的指导下,依托各级合作社联合会或联合社,分层级、分专业建立专门的合作社审计机构,赋予其对合作社财务、管理的审计监管职能,出具的审计报告具有法律效力。
    二是建立行业自律、市场倒逼和社会共治机制。促进合作社规范发展,要充分发挥市场和社会的作用,营造一种“规范行千里、失范难出门”的良好氛围。目前全国已经有近20家省级合作社联合会,建议在党管原则下,尽快建立全国农民合作社联合会,发挥服务、协调、维权、自律等功能,特别是在自律方面,协助政府部门加强合作社规范建设的指导,为全国 100多万家合作社提供服务。工商部门和农业部门要加快完善合作社年报制度,尽早开展填报和公示,逐步建立合作社信用评级评价制度,更好发挥农户、农产品经销商、消费者、银行保险机构等市场主体“用脚投票”的作用,鼓励媒体曝光“失范合作社”信息,加大舆论监督,从市场、社会等各个方面倒逼合作社加强规范化建设。
   
(作者系农业部管理干部学院农民合作社发展中心副研究员)
 

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