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对发展农业适度规模经营的认识与建议




    近两年,农业部党校围绕现代农业发展有关问题, 开展大量基层调查,推进多项课题研究,承办多期专题研究班、轮训班,取得了很好效果。尤其对农业适度规模经营发展问题进行了深入研究,形成了一些观点和认识。

    一、农业规模经营不是仅指土地,要全面把握
    当前推进农业规模经营已成为各地发展现代农业的共识和重点,一系列推进举措也取得了明显进展和显著成效。但确实也存在一些认识和实践误区,典型的表现是将土地规模经营等同于农业规模经营。一些地方推进农业规模经营的政策和措施,过分、单一强调扩大土地经营规模,忽视农业集约化生产、社会化服务和产业化经营,致使农业规模经营出现偏差,效果不佳。
    党的十八大要求,要“发展多种形式规模经营, 构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。农业规模经营有多种形式和路径,要全面把握和有序推进。除了土地集中型规模经营外,农业规模经营还包括服务带动型规模经营、组织引领型规模经营等。服务带动型规模经营,是指在家庭承包、分散经营基础上,针对目前农业劳动力非农就业比例大、雇工成本高、农户又不愿流转承包地的现实,农民合作社、大户、家庭农场以及农机、植保、农资服务等社会化服务组织接受农户委托,提供全程或部分农业生产经营服务,形成的新的统分结合的规模经营。组织引领型规模经营,是指在家庭承包、分散经营基础上, 在一定区域范围内,根据当地生产传统和市场需求,通过组织规划和推动,建设农产品生产基地和园区,推进农业主导产业专业化区域布局,提高农业生产的区域规模化水平和农户家庭经营的外部规模化水平。
    农业规模经营是我国农业经济发展的手段而不是目的。不同的规模经营模式有其不同的收益和风险特点,发展的条件不尽相同;不同区域的规模经营模式有其不同的侧重点和关键点,发展的路径也不尽相同。因此,在发展农业规模经营的认识上和实践中,应结合各地发展阶段、资源禀赋和农民意愿,全面把握不同类型规模经营模式的内涵,正确选择适当的规模经营路径,避免将土地规模经营等同于农业规模经营,一味过分追求单一主体的土地规模化水平。

    二、土地经营规模不是越大越好,要适度推进
    人多地少是我国的基本国情,家庭经营土地规模小、布局分散是现代农业发展的基本制约。各地为扩大单一主体的土地经营规模, 采取了多种推进手段,出台了各类激励措施,取得了明显进展,规模水平不断提高。但在有关的认识和实践中,也出现了过分追求土地经营规模的现象,存在土地经营规模越大越好的误区,应给予高度关注。不同主体的土地经营目标不同,不同规模的土地经营效果不同。从国家看,虽然注重通过扩大土地经营规模提高劳动生产率和经营者效益,但也必须注重通过提高土地产出率实现粮食安全和重要农产品有效供给;从经营者看,扩大土地经营规模的最重要目标是实现收益最大化。但在实际调研中发现,不同土地经营规模对实现上述目标具有很大差异。
    在与河北玉田5个超过2000亩的种粮大户座谈中,当问到在其他经济技术条件不变的前提下,土地经营规模多大能够实现收益最大化时,答案在5000亩、10000亩和20000亩不等;当问到在没有政府扶持奖励下,土地经营规模多大能够实现收益最大化时,答案在1000亩、2000亩、3000亩不等;当问到土地经营规模多大能够实现亩产最高时,答案在300亩、500亩、1000亩不等。在与当地县乡村干部座谈中,当问到在其他经济技术条件不变的前提下, “ 一个只有2 个劳动力的家庭,在可以使用机械但不能长期雇工条件下,种粮面积达到多大规模时单产水平最高”,45个被访者中,40%选择100亩以下,48.9%选择100—200亩。而被访的100个农户在回答上述问题时,72%的选择100亩以下。
    根据调研组按照城乡收入平衡的原则对玉田县种粮农民家庭的测算,户均拥有3.5人、2.3个劳动力的农户家庭,一年种植小麦、玉米各一季,实现2012年城镇居民人均可支配收入22400元目标的土地经营规模是103亩[考虑地租情况下,2012年小麦、玉米亩均收益分别为189.3元和570.7元, 计算公式是2 2 4 0 0×3 . 5 /(189.3+570.7)=103亩]。
    因此,在推进土地规模经营时,按照城乡居民收入均衡、经济社会目标兼顾的原则,各地应根据土地资源禀赋、农业人口规模和经济发展水平,选择一个合理适度的土地经营规模区间。虽然不能硬性控制单一经营主体的土地经营规模追求,但是也不应给予奖励激励,政策上应大力支持、扶持发展土地适度规模经营。



    三、引导土地流转不能失当过分,要稳妥得当
    土地流转是实现土地规模经营的重要举措。近些年,各级各地为加快土地流转,出台了各种支持、鼓励措施,不少政策措施都发挥了积极作用。但调查发现,有些政策措施和做法也存在效果不佳、影响消极甚至存在隐患等问题,有必要深入分析、理清认识。
    关于地方政府对土地流转双方直接给予财政资金补贴奖励问题。调查显示, 补贴奖励标准是单一主体流转面积为100亩、300亩、500亩不等; 补贴奖励金额是每亩100元、200元、300元不等;补贴奖励对象有的是转入者或转出者,还有的是流转双方。这种做法在短期内能够起到积极效果,但是也有不少弊端:一是补贴奖励会扭曲土地流转市场价格, 影响土地流转市场的持续健康发展。补贴流出方,会提高当前和未来土地转出的价格预期;补贴流入方,不仅会激发转入者土地转入积极性和规模欲望,放大土地转入需求规模,也会抬高转出者的价格预期和谈判地位。既影响土地流转价格的形成,也不能真正降低转入者农业经营的土地成本,长期看不利于土地流转的持续、正常发展。当前不少地方存在的农民转出土地的价格水平或预期都等于甚至高于农户自营土地的收益水平的现象,就是有力证明。二是在上述原因下,大规模土地转入,要么带来转入者对国家支持奖励政策的依赖,要么造成更多的“非粮化”、“非农化”现象。
    另外,还存在地方政府对推动土地流转的乡村组织给予奖励问题,客观上容易助长了乡村强行推动农户流转土地的行为。还有地方政府为推进工商资本进入农业、帮助工商企业长时间大规模租种农民土地的问题,带来因部分土地用于硬化道路和排灌设施、转为建设用地等造成流转土地到期无法恢复和无法收回,带来更多的土地“非粮化”、“非农化”现象、影响粮食安全和重要农产品有效供给,带来因不能满足农民按期收回承包地、增加土地收益等引起的社会稳定等,诸多社会成本需要政府承担。因此,推进土地流转,必须按照中央要求,严格坚持依法、自愿、有偿的原则,充分尊重农民的土地承包权利和流转意愿,既要积极引导,更要稳妥适当。当前的一些失当、过分的政策措施和做法,应该予以及时纠正。

    四、农业规模经营不能盲目
    推进,要综合考虑推进规模经营是发展现代农业的必然趋势。按照中央“ 四化”同步的重大部署,推进农业现代化也必须实现农业规模经营。但要推进农业规模经营,必须根据我国的国情农情条件,必须适应农业发展规律,必须尊重农民的权利和选择,不能急功近利、急于求成、盲目推进,要综合考虑、多措并举、有序进行。
    推进农业规模经营要坚持以家庭承包经营为基础。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是党的农村政策的基石,是党对稳定完善农村基本经营制度的根本要求。发展农业规模经营,除了要积极稳妥地推进土地规模经营外,要注重利用建设基地、示范园、养殖小区等平台,向家庭集成推广先进科技和生产手段,引导家庭增加技术资本等现代要素投入,推进农业主导产业专业化、区域化、规模化发展;注重建立健全新型农业社会化服务体系,通过开展规模化服务,推进形成新的统分结合的规模经营。
    实施土地规模经营要多目标兼顾原则下适度推进。统筹城乡经济社会发展,实现城乡发展一体化,是中央的重大战略部署。推进土地规模经营,要有利于保障粮食安全和重要农产品有效供给,也要有利于农业增效和农民持续增收。土地规模上,要兼顾劳动生产率和土地产出率同时提高的目标,防止出现因过度向规模要效益、靠政策出效益带来的土地粗放经营和土地产出率下降现象;支持政策上,要注重发展和壮大适度规模经营主体,并给予更多的关注和惠顾。
    土地流转支持奖励政策更多落实在生产经营环节。财政支持土地流转是必要的,但要尽可能少地对土地流转双方给予直接资金补贴和奖励,更不应该对乡村组织给予土地流转工作奖励。补贴奖励的着力点要在于土地规模经营者的农业基础设施建设、农业机械购置、农业新技术应用、涉农建设项目承担,以及农业生产建设用地供给、农业保险保费补贴、农业贷款利息补贴等方面。
    加强土地流转信息和农业生产经营服务平台建设。加快建立土地流转有形市场建设,促进土地流转信息公开,降低土地流转交易成本。建立健全新型农业社会化服务体系,积极引导农民合作社、大户、家庭农场以及农机、植保、农资服务等社会化服务组织面向普通农户开展农业生产经营服务,并通过适当方式、对某些服务环节给予补贴支持。
    (作者系农业部党校副校长)




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