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关于修改《农民专业合作社法》的几点思考


 2007年7月1日《农民专业合作社法》实施以来,农民专业合作社快速发展,截至2014年底,合作社已达到128.9万家。农民合作社已成为构建新型农业经营体系、推进农业现代化的骨干力量,是促进小规模农户与农产品大市场有效对接、提高农业组织化程度、发展现代农业不可替代的重要的新型农业经营主体。随着农村改革的深化,农业农村经济发生了重大变化,《农民专业合作社法》的某些方面难以适应当前农民联合与合作的需求,亟需对《农民专业合作社法》进行修改。

    一、关于法律修改的必要性
   (一)修改《农民专业合作社法》是实践发展的迫切需要。近年来,随着农村分工分业深化、农民分层分化加快,农民合作的愿望越来越强,合作内容、合作层次、合作领域的需求更加多样,推动了农民合作形式多元化发展。在以农业产业开发和农产品生产经营为纽带的专业合作社以外,涌现出社区股份合作、土地股份合作、信用合作、联合社等多种类型的农民合作社,都是农民群众在实践中的探索,符合农民群众的需求,一些地方的配套法规对此也予以了肯定。但是,这些类型的合作社突破了专业合作的界限,超出了《农民专业合作社法》的调整范围。因此需要对《农民专业合作社法》进行修改,扩展法律调整对象,为多元化多类型农民合作社的发展提供法律依据。
   (二)修改《农民专业合作社法》是中央的明确要求。中央根据近年来合作社发展的新形势和新变化,作出了大力发展农民合作社的重大决策部署。2013年3月8日,习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议江苏代表团审议时指出,农村合作社就是新时期推动现代农业发展、适应市场经济和规模经济的一种组织形式。2013年3月底,李克强总理在江苏考察时指出,股份合作、专业合作等是发展现代农业的有效载体,是大势所趋,是大方向。党的十八大强调发展农民专业合作和股份合作,十八届三中全会提出鼓励农村发展合作经济。十八届四中全会提出全面推进依法治国的新要求。2013年和2015年中央一号文件都明确要求抓紧研究和适时修改《农民专业合作社法》。为全面贯彻落实中央要求和部署,应当按照“农民合作社”的新内涵,修改《农民专业合作社法》,为引导和促进农民合作社规范发展提供更加有力的法律支撑。
  (三)修改《农民专业合作社法》是社会各方面的强烈呼吁。基于加快推动农民合作社发展的目的,在制定《农民专业合作社法》时,考虑到我国农民实际情况,对设立合作社的标准条件、管理制度相对宽松,没有明确严格的退出机制,对合作社违法经营、侵害成员民主权利和经济利益、骗取政府项目资金等行为缺乏相应的处罚措施。由于法律没有对土地承包经营权出资作出规定,小农户的利益难以得到充分保障。同时,法律实施中也存在一些亟待规范的问题:有些合作社成员(代表)大会、理事会、监事会流于形式,管理不民主,甚至变成了家族社;部分合作社“合而不作”,成员仍“单打独斗”;有些合作社财务不公开、管理制度不健全;有的合作社有名无实,不开展经营活动,不为成员提供服务,处于休眠状态;有的地方发展合作社只讲数量增加,不讲质量规范。针对这些问题,社会各界强烈呼吁尽快修改《农民专业合作社法》,通过建立和完善相关监管制度,保护成员的合法权益,规范农民合作社运行。近些年来,一些全国人大代表、政协委员提出议案和提案,建议对《农民专业合作社法》修改完善,为提高农民合作社发展质量和水平提供制度保障。



    二、关于法律修改的总体思路和主要内容
    按照党的十八大、十八届三中全会关于鼓励发展专业合作和股份合作等多元化多类型合作社这一总体要求,根据十八届四中全会全面推进依法治国的战略部署,在修改《农民专业合作社法》的总体思路上,应立足于依法建社、依法治社、依法兴社,完善合作社法人治理机制,提高合作社治理能力和水平。在修法时要着重体现三个“结合”:
    一要坚持大稳定与小调整相结合。《农民专业合作社法》实施七年来的实践证明,其立法的指导思想、法律的基本架构、确立的原则制度仍然具有很强的现实意义。在保持现行法律总体框架、基本原则和主要制度稳定的前提下,应当重点修改不符合当前合作社发展实际的有关条款,适当调整完善专业合作以外的合作内容。同时,要力求进一步增强法律条文的针对性和可操作性。
    二要坚持顶层设计与基层实践相结合。农民合作社作为重要的新型农业生产经营主体,既涉及农民的经济利益和民主权利,又关系到农业现代化建设、农村经济发展和社会稳定。在修改完善农民合作社法律制度过程中,必须从全局性、方向性上总体把握。同时,考虑到我国各地经济发展水平和农民的文化观念差异,需要合理吸收地方农民合作社立法经验和各有关部门促进农民合作社规范化建设的政策措施,将实践证明行之有效的做法上升为法律,以体现法律的适应性和指导性。
    三要坚持合作社基本原则与尊重农民自主权相结合。农民合作社是农民群众自我管理、自我服务的互助性经济组织,既要始终坚持合作社的基本原则,又要广泛调动农民群众的积极性,体现民办、民管、民受益的性质。在法律修改中,要充分尊重农民的主体地位,对农民合作社经营决策、机构设立、盈余分配等内部事务,在法律规定范围内,授权合作社章程或成员(代表)大会决议自主决定,也为未来农民合作社的创新发展留出适当空间。
修法要突出问题导向,围绕法律实施过程中出现的新情况和新问题,重点对关系到合作社规范与发展的普遍性问题进行修改完善,该改的要改、该废的要废、该增的要增。法律修改的重点,至少应当包括以下几方面内容:
   (一)扩大法律的适用范围。实践中,一方面,农民合作社的类型越来越多,既有专业合作社,也有股份合作社,还有合作社联合社。另一方面,农民合作社的业务范围也在不断拓展,突破了“同类”产品和“同类”服务的界限,一个合作社为农民提供着从产前到产中、产后多种产品生产经营的多元化服务。现行法的适用范围要根据实践发展的需要适当拓展,只要是农民按照合作制原则并经过一定程序、符合基本要件组建的合作社,法律都要包容、规范、保护。
   (二)明确农民以户为单位作为合作社成员。由于现行《农民专业合作社法》中没有明确规定农民成员是自然人还是户,在实践中对这一问题的理解和操作存在一定差异,有的合作社将自然人作为成员,有的以农户为单位作为成员,致使有些合作社按自然人分配投票权,治理机制出现了偏差,影响了内部利益关系。明确以户为单位作为成员,有利于与农村家庭承包经营制度相一致。因此,在修改法律时,应将农民成员明确为“拥有农村集体土地家庭承包经营权的承包经营户”。
   (三)增加土地承包经营权作价出资的法律规定。随着新型城镇化进程的加快,农村人口不断市民化,土地流转已成为常态。实践中,农民以承包土地经营权作价出资入股合作社的情形越来越多,但承包土地经营权作为出资方式没有明确的法律依据,作价机制也没有形成,使承包农户的利益有被货币、实物、知识产权出资挤压的风险,进而损害合作社小规模农户的合法权益。在法律修改时,需要进一步明确农民合作社成员可以货币、实物、知识产权或者承包土地经营权向合作社出资;对以实物、知识产权和承包土地经营权出资的,应当作价并由全体成员签字确认;承包土地经营权出资的作价,应当以土地的承包期剩余期限和预期收益为依据;对以家庭承包的土地经营权出资的,农民合作社享有占有、使用的权利。
   (四)确立联合社法律地位。联合社是专业合作社基于生产经营发展的需要而联合组建的,有利于合作社扩大规模、整合资源、提高效益、增强竞争力,符合客观实际和国际惯例。目前,联合社由点到面蓬勃发展,探索出了生产型、销售型、产业链型、综合型等多种模式,全国各类联合社达6000多家,涵盖成员合作社8.4万家,带动农户560多万户。有必要在合作社的法律修改中,对联合社的法律地位、组织性质、内部管理、责任能力及承担方式等方面进行界定,体现联合社功能定位上的经济性、价值取向上的服务性、内部管理上的民主性。
   (五)规范合作社的内部信用合作。信用合作是在生产合作基础上派生出来的,服务于产业发展,增强了合作社的服务功能。中央一再鼓励合作社开展信用合作,有6个中央一号文件提出了明确要求,党的十八届三中全会作了进一步强调。一些地方自主探索开展了信用合作,据各地上报统计,截至2014年3月底,全国开展信用合作的合作社有2100多家,参与信用合作的成员有19.9万户,累计筹资36.9亿元,累计发放借款42.4亿元。从国际经验看,开展信用合作也是许多国家支持农业合作社发展的重要措施。鉴于信用合作资金的流动性、风险性较高,尤其是一些单位和个人打着农民合作社的旗号涉嫌开展非法集资,严重损害了入社农民的资金安全,也影响着正常的金融秩序,必须加强制度约束,在修法时将信用合作纳入合作社的业务范围,作出具体明确的规定。既要鼓励其有序发展,又要加强风险防控,严格遵循成员制、封闭性,坚持“限于成员内部、服务产业发展、对内不对外、吸股不吸储、分红不分息、风险可掌控”的原则,防止对外吸储放贷、高息揽储、没有产业依托搞资金存贷。
   (六)建立合作社信息公开制度。《农民专业合作社法》对合作社内部的信息公开作了较为具体的规定,但作为一类市场主体,其经营活动必然会对市场秩序产生一定影响,有必要将其生产经营、资产状况等必要信息定期向社会公开,以保护交易相对人的交易安全,提高合作社的资信能力。在修法时,要结合市场主体公示制度改革,建立合作社年度报告公示制度,督促合作社信息公开,进一步强化对合作社的监督管理。
   (七)完善扶持政策。随着合作社规模的扩大,自然风险、市场风险、质量安全风险等系统性风险显著增加,迫切需要给予保险政策支持,但《农民专业合作社法》对合作社保险支持政策缺乏相应规定。在修法时,要明确鼓励和支持政策性、商业性保险机构为农民合作社提供保险服务,允许农民合作社开展社内互助合作保险业务。同时,根据党的十八届三中全会的要求,规定国家财政补助形成的资产可以转交农民合作社持有和管护。



   三、需要重点研究的几个问题
   近年来,我们在调研中,与合作社理事长和成员、专家学者、相关部门从事合作社工作的人员进行了广泛深入的交流,感到大家对几个重点问题的看法还不尽一致,需要进一步研究。
   (一)关于合作社农民成员的概念界定。随着户籍制度改革的推进,农民的概念发生了重大变化,以农业户口为标志的农民身份概念将不复存在。在《农民专业合作社法》中,为保证农民的主体地位,限定了农民成员应当占合作社成员总数的80%以上。农民成员的身份在户籍制度改革以后如何界定,已成为迫切需要解决的基本问题。
   (二)关于盈余返还问题。盈余分配制度事关合作社成员的切身利益,事关合作社持续健康发展。现行法律规定,可分配盈余按成员与本社的交易量(额)比例返还的返还总额不得低于可分配盈余的60%,这是合作社盈余分配的主要形式,更是农民合作社的一大原则。在调研中发现,相当一部分合作社没有按照法律规定的比例进行盈余分配。这一问题,到底是制度设计上的不完善,还是执行过程中的不到位?需要结合产业特点进行分类解剖,厘清症结,提出对策。
   (三)关于土地经营权入股合作社。对这个问题,中央是允许的,实践中发展也比较快,是当前土地流转的重要形式。土地经营权入股合作社突破了“生产在家、服务在社”的专业合作社的典型特征,有利于适度规模经营发展和现代农业建设。土地经营权入股合作社,有的将其作为出资,有的视同交易量,这两种做法引发了两个问题,值得深入研究。一是权责关系。基于土地经营权的特殊性质,在债务清偿能力上,与货币、实物、知识产权不处于同一地位,同股同权的法律原则难以得到体现。因此,需要研究作为股权的土地经营权在债务清偿、亏损分担、成员退社等情形下的法律权责关系。二是交易量。在有土地股份的合作社中,农民以土地经营权入股的方式,替代了其与合作社的产品和生产资料的惠顾方式,入股的土地面积是否可以视同交易量?如何体现法律规定的60%惠顾返还原则?
   (四)关于农村集体经济股份合作的法律适用问题。当前,在推进农村集体产权制度改革、探索农村集体所有制有效实现形式的过程中,一些地方将集体资产量化为成员的股份,建立了农村集体经济股份合作社。这类合作社体现了合作社的“成员以农民为主体”、“一人一票”等原则,但也有其鲜明的特殊性质。农村集体经济股份合作社是基于集体经济组织成员身份建立的,合作社入社自愿、退社自由的原则不能很好地体现;股份合作社破产之后,责任如何分担、债务如何清偿,也与专业合作社破产的法律适用不同。能否把这类合作社纳入农民合作社法的调整范围,需要深入探讨。
   (五)关于合作社破产解散清算时国家补助形成资产的处理。《农民专业合作社法》规定:“农民专业合作社接受国家财政直接补助形成的财产,在解散、破产清算时,不得作为可分配剩余资产分配给成员,处置办法由国务院规定。”对这部分资产,目前还没有明确的处置办法,既关系到合作社产权清晰,也影响到债权人的交易安全。尤其是随着合作社快速发展和市场竞争的日趋激烈,合作社破产、解散将逐渐成为常态,需要在修法时,对国家补助形成资产的处置原则、方式给予界定。
   (六)关于合作社理事长的利益保护。凡是合作社发展快、实力强、成长性好的,都与其带头人的能力和奉献精神密不可分。与小规模生产者成员相比,合作社理事长和部分核心成员在对合作社发展作出较大贡献的同时,也承担着更大的风险和责任。为推动我国合作社健康发展和农业现代化,能否按照权责利相一致的原则,对理事长和核心成员的利益给予特殊保护,采取股权激励、利益分红、劳动报酬等方式给予适当倾斜,让他们安心、热心、倾心于合作社事业。
    
(本文系农业部经管司张红宇司长于2015年3月1日在中国农村合作经济管理学会第六届理事会第三次会议暨学术研讨会上的主旨发言,发表时略有修改)

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